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新型农业经营主体发展现状及其体制机制创新

发布时间:2019-08-05

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  新型农业经营主体发展现状及其体制机制创新 人大常委会研究室 进入 21 世纪以来,随着我国工业化、城镇化进程加快, 农村劳动力大量向城镇和非农产业转移,“谁来种地”问题凸 显,培育壮大规模化、专业化、集约化和市场化的农业经营组 织、 创新农业经营体制机制的要求日益迫切。 如何理解新型农 业经营主体这一概念, 发展新型农业经营主体面临哪些制约和 障碍, 如何促进新型经营主体发展, 这些问题成为理论和政策 研究者面临的重要课题。 一、新型农业经营主体的基本内涵和主要类型 新型农业经营主体是基于我国传统的小规模、 半自给的家 庭经营农户而提出的,主要包括专业大户、家庭农场、农民专 业合作社、 龙头企业和经营性农业服务组织。 新型农业经营主 体是构建我国集约化、专业化、组织化、社会化农业经营体系 的关键,是推动我国传统农业向现代农业转型的骨干力量。 (一)新型农业经营主体的内涵 2012 年以前,“新型农业经营主体”一词只是在部分理论 研究和政策研究文章中被提及。2012 年以来,开始出现在地 方和中央的官方文件中, 如浙江省正式出台了 《浙江省人民政 府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》,2012 年 底的中央农村工作会议正式提出培育新型农业经营主体。 对于 新型农业经营主体内涵, 《浙江省人民政府办公厅关于大力培 育新型农业经营主体的意见》指出,“新型农业(含林业、渔业, 下同)经营主体是指在家庭承包经营制度下,经营规模大、集 约化程度高、 市场竞争力强的农业经营组织和有文化、 懂技术、 会经营的职业农民。”其他研究并没有进行规范的界定,仅仅 指出了其包括的主要类型。 界定新型农业经营主体, 需要从其提出的两个背景进行分 析。 一是新型农业经营主体是相对于传统的小规模、 自给半自 给农户家庭经营提出的, 克服了后者在规模经济、 要素利用效 率等方面的缺陷,具有经营规模较大、劳动生产率较高、商品 化程度高等特征。 二是新型农业经营主体是在构建新型农业经 营体、 实现中国特色农业现代化的背景下提出, 既要有较高的 物质技术装备水平和经营管理水平,也要适合当地实际情况, 不能盲目追求经营规模,而是要规模经济和土地产出率并重。 这也是官方文件正式表述中从以往的“规模经营主体”转变为 “新型经营主体”的一个考虑。需要指出的是,新型农业经营主 体既包括农业产中环节的生产经营组织, 也包括为在产中环节 提供各种服务的经营组织。 (二)新型农业经营主体的主要类型 20 世纪 90 年代中期以来,大量农村劳动力进城务工经 商, 农村土地流转增加, 农业产业结构深入调整, 为种养大户、 家庭农场、 农民合作社、 龙头企业等各类农业生产经营组织发 育和成长提供了难得的机遇, 而这些农业经营组织既是推动农 业经营体制机制创新的主要力量, 也成为新型农业经营主体的 主要构成。 在现有文献中, 一般把新型农业经营主体分为种养 大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业和经营性 农业服务组织。 种养大户统指那些种植或养殖生产规模明显大于当地传 统农户的专业化农户。 由于是一个习惯称呼, 种养大户没有严 格的标准,边界比较模糊,有时也称专业大户。各地区、各个 行业的种养大户标准差别比较大。 在现有种养大户中, 有相当 部分仅仅是经营规模扩大, 集约化经营水平并不高, 甚至带有 粗放经营特征, 不符合新型农业经营主体的标准。 这也是部分 研究不把种养大户作为新型农业经营主体的原因。 家庭农场原是指欧美国家的大规模经营农户。 党的十七届 三中全会提出在有条件的地方可以发展家庭农场, 此后家庭农 场逐渐成为我国新型农业经营主体的一个重要类型。 目前, 浙 江、上海、湖北、吉林等地对家庭农场给出了界定标准,即土 地经营规模较大、土地流转关系稳定、集约化水平较高、管理 水平较高等。和一般种养大户相比,家庭农场在集约化水平、 经营管理水平、生产经营稳定性等方面都有更高的要求。 当然,种养大户和家庭农场仍然属于家庭经营。 农民合作社是指农民在家庭承包经营基础上按照自愿联 合、 民主管理原则组织起来的一种互助性生产经营组织。 农民 合作社通过农户间的合作与联合, 不仅解决了传统农户家庭经 营存在的规模不经济缺陷,还通过技术、资金等合作,推动了 农户生产的集约化水平。 农业产业化龙头企业是通过订单合同、 合作等方式带动农 户进入市场, 实行产加销、 贸工农一体化的农产品加工或流通 企业。 和其他新型农业经营主体相比, 龙头企业具有雄厚的经 济实力、 先进的生产技术和现代化的经营管理人才, 能够与现 代化大市场直接对接。 经营性农业服务组织是指在产前、 产中和产后各环节为农 业生产提供专业化、 市场化服务的经济组织, 包括专业服务公 司、专业服务队、农民经纪人等。它们为小规模农户提供农机 作业、病虫害防治、技术指导、产品购销、储藏运输等服务, 解决了农民一家一户办不了、 办不好的事情, 降低了农户生产 成本,提高了农户的资源要素利用效率。 二、现阶段培育新型农业经营主体的现实考量 20 世纪 70 年代末期的农村改革, 确立了农户在农业经营 中作为微观主体的基础地位,激发了农民的农业生产积极性, 极大地解放和发展了农业农村生产力, 实现了农产品由长期短 缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。进入 21 世纪以 来,随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断 加快, 在国内农产品需求刚性增长、 质量安全要求不断提高的 同时,农村劳动力大量转移、资源环境约束日益加剧、市场竞 争压力不断加大, 对我们以小农经营为主要特征的传统农业发展 方式提出了双重挑战, 迫切要求加快培育新型农业经营主体, 创 新农业经营体制,转变农业发展方式,不断夯实农业基础。 (一) 农村劳动力大量向城镇转移, 农业劳动力结构性矛 盾突显, 迫切需要发展新型农业经营主体, 解决农业后继无人 的问题 进入 21 世纪以来,我国城镇化加快发展。据统计,截至 2014 年,城镇化率已达 54.77%,农村劳动力转移超过 2.8 亿 人。由于农业比较效益低、农民社会地位不高,新生代农民工 不愿意回乡务农, 农村青壮年劳动力短缺、 农业劳动力素质下 降、季节性和区域性短缺问题开始凸显。传统农户急剧分化, 老人、妇女、孩子成为家庭农业生产的主要力量,农业的老龄 化、兼业化、副业化趋势明显,农业发展面临严峻挑战。 培育专业大户、家庭农场、发展农民合作社和龙头企业, 填补传统农户分化造成的缺失, 构建包含多元化经营主体的新 型农业经营体系,成为我国现代农业发展的客观要求。 (二) 国内外市场融合程度进一步加深, 农业的市场风险 和国际竞争压力日益加剧, 迫切需要发展新型经营主体, 提升 农业抗风险能力和市场竞争力 自我国加入世界贸易组织以来, 农业对外开放程度快速提 高, 国际供求和价格波动对国内市场的影响日益明显。 另一方 面,国内市场体系不断完善,期货市场快速发展,宏观经济、 资本市场成为影响农产品市场的重要因素。 在国内外供求、 能 源、资本等多种因素的相互交织、相互叠加影响下,农产品市 场波动幅度加大、频率加快。与此同时,农产品进出口规模不 断扩大,尤其是近年来大豆、棉花、玉米、油料等大宗农产品 进口急剧增加, 对国内农业产业的冲击明显加大。 以传统农户 为生产主体、 以众多分散农民经纪人为购销主力的农业经营体 系, 无论是面对剧烈变化的农产品市场, 还是面对动辄百万吨、 千万吨的进口农产品冲击, 都显得力不从心。 加快培育龙头企 业、农民合作社等新型农业经营主体,加快产加销、贸工农一 体化程度,延长产业链条,推动产前、产中、产后各环节深度 融合, 提高农业的组织化程度和农产品附加值, 成为应对市场 风险和国际竞争的必然选择。 (三) 资源环境约束加剧和农产品需求刚性增长的矛盾凸 显, 依靠资源和劳动投入推动增长的模式难以为继, 迫切要求 培育新型经营主体,转变农业发展方式 我国人多地少,水土资源短缺,而城镇化、工业化的发展 又占用了更多的土地和水资源, 加剧了水土资源对农业生产的 约束。 随着城镇化水平的提高、 城乡居民食品消费的升级和农 产品工业用途的开发, 我国农产品需求呈现刚性增长趋势。 我 国农产品供给已经由 20 世纪 90 年代的总量平衡、丰年有余, 转变为目前的总量基本平衡、 结构性紧缺, 紧平衡将成为常态, 保障粮食安全和重要农产品供给的压力明显增加。 在供求因素 双重制约下, 农业发展方式必须加快由传统粗放式经营向集约 化经营转变, 更多地采用先进科学技术和生产手段, 增加技术、 资本等生产要素投入,着力提高土地产出率、资源利用率、劳 动生产率, 增强农业综合生产能力和可持续发展能力。 与传统 小农户相比, 专业大户、 家庭农场等规模经营主体更容易接受 和应用新品种、新技术,对现代生产要素需求更为强烈;专业 合作社、 龙头企业等则是先进生产要素的有效载体, 并能为农 户提供技术指导和支持。 (四) 城乡居民对农产品质量安全要求日益提高, 迫切需 要发展新型农业经营主体, 推行标准化生产, 构建从田头到餐 桌的农产品质量安全保障体系 进入 21 世纪以来,随着我国经济飞速发展,城乡居民收 入水平快速提高, 消费能力不断提升, 加上互联网带来的发达 资讯, 大大增强了城乡消费者的安全健康意识, 对农产品质量 安全的要求日益提高。 改革开放以来形成的以传统农户为主体 的小生产和以难以计数的小商贩为主体的分散流通相结合的 生产供给模式, 不仅为质量安全监管带来极大的难题, 也为建 立全过程的标准化管理体系和质量追溯体系增加了难度。 发展 新型农业经营主体,通过专业大户、专业合作社、龙头企业、 社会化服务等, 可以将分散的农户组织起来进行生产, 统一生 产资料供应和技术规程,实现全过程、全产业链的质量管理, 建立“从餐桌到田头”的质量追溯制度,保障农产品质量安全。 从当前情况看, 我国业已具备加快培育新型经营主体的基 础和条件。 农村土地流转速度加快, 农业规模经营比例明显上 升,截至 2014 年 6 月底,全国农户家庭承包土地流转比例达 到 23%.畜牧业规模经营迅猛发展,2014 年全国生猪、蛋鸡、 肉鸡规模化养殖均已超过 50%. 农业机械化快速发展,2014 年农机总动力超过 10 亿千 瓦,耕种收综合机械化水平达到 57%,小麦、水稻等大田作物 机械化水平超过 90%.专业大户、农民专业合作社、农业产业 化龙头企业蓬勃发展, 新型农业社会化服务体系初步建立, 加 快培育新型经营主体的条件已经成熟。 三、 现阶段新型农业经营主体发展主要问题及其面临的体 制机制障碍 尽管新型农业经营主体发展态势总体较好, 但仍然存在一 些突出的问题:一是规模小、效益偏低。目前 70%以上的专 业大户种植规模不到 6.67 公顷,90%以上的龙头企业年销售 收入不足 1 亿元, 农民专业合作社的社员规模、 产品规模普遍 较小。受市场风险、自然风险、质量风险等多重风险的影响, 面对日趋激烈的国内外竞争,无论是种养大户、合作社,还是 龙头企业,经营效益普遍不高、可持续发展能力普遍不强。二 是运行不规范。 一些农民专业合作社内部制度不健全, 民主管 理机制不完善, 运作管理随意性大; 相当比例的龙头企业尚未 建立现代企业制度, 与基地农户的联结不紧密。 三是人才匮乏。 目前农村实用人才占农村劳动力的比重仅为 1.6%,受过中等 及以上农村职业教育的比例不足 4%,生产经营人才严重缺乏; 而且由于专业合作社、 龙头企业的工作条件较为艰苦、 待遇较 低,很难留住高素质人才。 产生上述问题的原因是多方面的,既与农业生产特点有 关,也与发展水平、发展阶段有关。从根源上看,主要是农业 农村发展体制机制不完善造成的,主要体现在如下四个方面。 一是土地管理制度不完善。 在农业用地方面, 我国农地是 集体所有制度, 农地由村集体所有, 农户拥有的仅仅是承包经 营权,并不是完全产权。农民对长期流转土地的意愿不强,成 为制约专业大户、 家庭农场和龙头企业发展的障碍。 在农业生 产性建设用地方面, 尽管国家有关部门出台了相应的政策, 但 在落实过程中依然面临较大困难, 许多规模经营主体反映其生 产性建设用地需求无法满足。 二是农村金融和保险发展滞后。 近年来, 尽管政府各个部 门对发展农村中小金融机构取得了共识, 但由于农村中小金融 机构监管难度大, 监管部门担心出现系统性风险, 在政策上采 取了严格的准入政策, 导致农村中小金融机构发展滞后于农业 农村发展的需求。大多数专业大户、家庭农场、合作社和中小 型农业企业由于缺乏有效的担保抵押物,加上申请手续繁复、 隐性交易费用高等问题, 很难从正规金融获得信贷支持, 而小 额信贷等扶持性贷款规模又较小, 远不能满足其资金需求, 严 重限制了其发展壮大。 此外, 我国农业保险尚处于不断完善的发展阶段, 覆盖面 小、保障水平低、赔付水平低、农民参保积极性和地方政府支 持农业保险发展积极性低等问题还比较突出, 还难以充分发挥 风险保障的作用。 三是政府支持政策不足。 我国财政支农资金主要用于民生 事业、 农村基础设施建设和对传统农户的支持, 国家对新型经 营主体缺乏有效的支持政策。 特别是一些规模较小的专业合作 社和龙头企业, 很难得到项目和资金的扶持。 各项支农政策还 存在脱节现象, 政策之间缺乏配套性和衔接性。 政策落实效率 还不高,政策实施成本较高,许多政策具有明显的时滞性。 四、培育新型农业经营主体的思路和建议 当前和今后一个时期, 培育新型农业经营主体, 要在稳定 和完善农村基本经营制度的基础上, 围绕建设现代农业的中心 任务,以加强顶层设计,深化体制改革,健全完善政策,为新 型农业经营主体创造良好的发展环境, 培育专业大户和家庭农 场、 发展农民专业合作社、 做大做强农业产业化龙头企业为重 点,加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型 农业经营体系。具体地,可从五个方面加快政策调整的步伐。 (一)完善农村土地承包政策,加强土地流转服务 为了使新型经营主体获得稳定而有保障的土地使用权, 需 要进一步完善相关制度和政策安排。一是明晰农民土地权益。 通过土地确权颁证稳定农民土地预期, 鼓励农民转出土地。 二 是加强土地流转服务和管理。 三是完善利益分配机制。 租金动 态调整、 土地入股保底分红等利益分配办法, 稳定土地流转关 系。四是研究解决农业生产性建设用地问题。 (二)深化农村金融改革,加快发展政策性农业保险 一是加快发展农村中小金融体系。 二是创新农村信贷担保 方式。 针对新型农业经营主体信贷需求特点, 加强金融产品和 服务创新,如鼓励提高种养大户小额信贷标准,探索“龙头企 业+农户”、“基地+农户”的贷款担保模式,鼓励地方政府出资建 立为农服务的担保公司等。三是支持规模经营主体参加农业保 险。提高财政对新型经营主体购买农业保险的保费补贴比例。 (三) 完善支持政策, 加大对新型农业经营主体的扶持力 度 为集中利用财政资金, 提高资金使用效率, 需要强化对新 型经营主体的支持:首先要建立土地流转农业项目优先制度。 将农村土地整理、 标准农田建设、 农业综合开发、 农业产业化、 特色农业产业示范基地建设等涉农项目, 尽可能与土地流转规 模经营相结合, 优先且重点安排项目资金。其次要增加对新型 经营主体的直接补贴。 (四)加快统筹城乡发展步伐,有序推进农业转移人口 市民化结合产业转移升级和城镇化进程, 抓好制度建设和 政策保障, 有序推进农村劳动力转移就业和农业转移人口市民 化, 为新型经营主体的发展创造良好条件。一是实施更加积极 的就业政策, 创造更多就业岗位, 特别是适合农村劳动力转移 就业的岗位。 二是深化户籍制度改革, 协调推进相关制度建设。 实现安居住房、子女教育、医疗卫生、社会保障等惠及农民工 的城镇常住人口基本公共服务全覆盖。 在此基础上, 稳步推进 城乡公共服务均等化。 三是深化农村产权制度改革。 建立健全 归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度。 此外, 要加强新型经营主体人才队伍建设, 既要加强内部 从业人员培训,使之向新型职业农民转变,通过创业培训、市 场指导、 资金支持等措施, 着力培养一批农村发展致富带头人; 更要着眼于外部人才引进。 制定优惠政策, 吸引大中专毕业生、 专业技术人员等扎根农村、 投身农业。 从政府补贴、 社会保障、 项目扶持、金融服务、土地流转、职称评定等方面创新制度和 政策, 吸引富有创新精神、 专业知识较强的大中专毕业生和专 业技术人员在农业领域大显身手。

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